我国长期照护现况与展望

杨志良

壹、前言

    我国于1993年已迈入联合国世界卫生组织所称「老人国」，人口快速老化将促使长期照护需求快速的成长。根据内政部统计，由于国民平均寿命逐年延长与生育率持续降低，65岁以上老年人口占总人口比率，将由2005年9.37%逐年增加至2051年的36.97%；2005年平均 7.4位青壮人口扶养1位老年人口，至2051年将成为1.5位青壮人口扶养1位老年人口。台湾2009年底老年人口已达10.6%（内政部，2009），人口老化将伴随疾病型态慢性化、健康问题障碍化、照护内容复杂化、照护时间长期化等问题，导致长期照护需求与日俱增。为因应我国未来成长快速的长期照护需求，持续发展长期照护制度为本署重要施政方向。

贰、长期照护政策之发展现况

一、长期照顾十年计画

 为满足长期照顾需求的增加，行政院于2007年4月核定「我国长期照顾十年计画」(行政院，2007），以建构完整的长期照顾服务体系，强化长期照顾服务所需各项软硬件基础建设，保障老人及身心功能障碍者获得适切服务，增进独立生活能力，提升生活品质，以维持尊严与自主。

     为使长期照顾个案有效获得资源，满足其多元需求，目前各县巿设立的长期照顾管理中心，为照顾管理制度枢纽，肩负连结医疗照护与生活照顾二大体系功能，以落实单一窗口精神。民众若要使用长照资源，可透过各县市照管中心提出申请，并由具备社工、医学、护理、职能治疗、物理治疗、药学、营养或公共卫生与相关专业背景的照顾管理专员执行个案照顾管理工作，包括个案的资格筛选、需求评估，拟定服务计画，连结服务、追踪服务品质。

长照十年计画服务对象为经日常生活活动功能（ADLs）（注1）失能者或工具性日常生活活动功能（IADLs）（注2）评估，日常生活需他人协助之失能者，包含65岁以上老人、50岁以上的身心障碍者、55岁以上的山地原住民、仅IADLs失能且独居之老人。

服务原则包括：(一)以提供服务为主，现金给付为辅，并以补助失能者使用各项照顾服务措施为原则。(二)依失能程度及家庭经济状况提供合理补助，失能程度愈高，补助额度愈高。(三)失能者需部分负担服务费用。服务内容以日常生活活动服务为主，包括居家服务、日间照顾、家庭托顾服务；另为维持或改善个案之身心功能也纳入居家护理、居家（社区）复健。为增进失能者在家中自主活动能力，提供辅具购买、租借及住宅无障碍环境改善服务；为经济弱势失能老人提供营养餐饮服务、喘息服务则用来支持家庭照顾者。又为协助重度失能者就医及使用长期照顾服务，补助使用交通接送服务。各项服务之补助内容详如(表1)。

目前计有25个长期照顾管理中心（每县巿均有一个），本署辅导各县市照管中心采密集式照顾管理模式，依本署统一制定评估工具，执行需求评量、服务资格核定、照顾计画拟订、连结服务、监督服务品质以及复评等职责，于2008年开办以来至2009年12月共52,155人接受长期照顾服务。

本署期透过长照十年计画，将现行分散在不同行政体系的长照服务及资源加以整合，并逐步充实服务人力及建置相关设施，开发地方化、多元化服务资源，提升服务品质，再以各县巿照管中心为骨干，建构照顾服务输送系统，以建构长长久久的「我国长期照护体系」。

二、长期照护服务发展策略

为精进长期照护服务体系，本署透过长期照护服务法制化、偏远地区(含山地离岛)社区化长期照护服务体系、护理机构品质管理、长期照护专业人力资源发展、身心障碍者照护等面向来建构。

    (一)长期照护服务法制化

    政策如要落实需透过立法来实践，大部分社会福利先进国家在面对人口老化与安、疗养需求大幅增加的问题时，大多透过「长期照护制度」来提供必要的服务。而目前与长期照护相关的法规有老人福利法、身心障碍者权益保护法、护理人员法、精神卫生法、医疗法等，分属于社政与卫政体系，然各法所界定需受照护之对象多所重叠，仍有部分受照护者未受到法律保障，为此本署刻正研拟长期照护服务法。将针对各项长期照护资源配置、机构管理、设施供需、设置标准、服务供给者之资格条件、品质规范与评鑑标准等执行面向之内涵研订。以达促进长期照护服务体系健全发展，确保服务品质，维护及保障长期照护需要者之尊严及权益之目的，并使长期照护制度具有足备的法源基础。

(二)偏远地区(含山地离岛)社区化长期照护服务体系

    由于台湾山地离岛地区因环境特殊，地区辽阔，交通不方便，一般经济及就业情况较差，长期照护专业人员罗致不易，虽经政府多年努力已有改善，长期照护服务资源仍有不足，为发展山地离岛地区社区化长期照护体系，整备长期照护资源，行政院于2009年10月2日核定「推动弱势族群医疗照护计画-发展山地离岛偏远地区社区化长期照护服务体系计画」，针对：1.本署公告之医疗资源不足之偏远地区。2.山地、平地原住民及离岛等偏远地区。3.长照资源涵盖率低于10%之乡镇之地区优先奖励医事机构办理山地离岛社区化长期照护服务体系计画，提供山地乡/偏远地区整合性长期照护服务模式，训练及培养当地专业人力，提升在地长期照护的量与能，储备长期照护专业人力资源，并以卫生所为中心，配合长期照顾管理中心及分站功能，由社区中通晓原住民母语之专业人员针对社区失能个案进行评估后由卫生所、健康营造中心、NGO、长照IDS提供整合性长期照护服务。

(三)护理机构品质管理

  因应人口老化，家庭结构改变，疾病慢性化，长期照护成为社会重要需求，护理之家是国内目前重要服务资源之一，近年来快速成长，截至2009年12月止，全台计有373家护理之家，为确保住民安全、提升服务品质，本署自2009年起依护理人员法，办理一般护理之家评鑑，透过评鑑领航台湾护理之家多元特色发展，促进护理之家品质标竿学习与自我品质管理。
    另台湾现行长期照护机构分属不同中央主管单位，而各中央主管机关并依各相关法规办理机构评鑑，各机构类型、品管指标及办理情形亦有所不同，民众选择长期照护机构及未来长期照护保险机构服务品质无参考依据，爰此本署自2009年起因应长期照护保险之跨部会长期照顾评鑑制度，办理「长期照护机构评鑑整合建议方案」作为本署长期照护机构评鑑整合之共识平台。主要工作项目包括：

1. 建立社政、卫政长期照护机构共同之基本要件，以为未来长照保险机构品质保障及给付依据。
2. 社政、卫政整合型长期照护机构评鑑。

(四)长期照护专业人力资源发展

服务人力是建置完整长期照护服务输送体系的关键因素，专业人力不足将会造成有需求无人服务的现象。考量长期照护需求多元化的特质，在人力资源的发展上，应扩大专业人员参与的层面，包含医疗、护理、复健、营养、药事等。同时在人力资源规划运用上，为强调多元整合团队模式的重要性与功能，亦须扩大各类照护人力的培训，提升人员服务专业度，以健全长期照护人力制度。

因应未来长期照护需求将大幅增加，本署除持续办理长期照顾管理中心照顾管理人员训练外，并将于2010-2012年展开长期照护专业人力培训计画，而为使培训计画内容推动具一致性、连续性及完整性，本署分别邀请专家学者及相关团体召开「长期照护专业人力培训规划」会议，完成课程规划。

长期照护医事人力课程规划分为三个阶段：(1)LevelⅠ共同课程：使长照领域之人员能先具备长照基本知能，发展设计以基础、广泛之长照理念为主。(2)LevelⅡ专业课程：因应各专业课程需求不同且列入服务场域考量，各专业领域各自订出应训练时数，再依大方向规划原则，分别订定细项课程，发展个别专业领域之长照课程，强调专业照护能力。(3)LevelⅢ整合性课程：在重视团队工作及服务品质增进的前提下，如何与其他专业人员适时合作沟通相当重要，课程设计以强化跨专业及整合能力为主。

本署于2010年起分阶段展开培训，以强化长期照护专业人员照护能力，满足长期照护需求者动态与多元化的需求。另透过建置人力数据库，以方便整合协调资源与提供人力。此外，也将发展认证机制，要求投入长照专业领域人力应接受长照专业课程训练，以加强人员管理。

     (五)身心障碍者照护

身心障碍者期待的是一个完整、全人的照顾体制，从出生至死亡，拥有生而为人、被视为独立个体、使用所需求之服务的权利。随着台湾教育水准日渐提高，为使身心障碍者在权利与义务方面得到平等待遇，并达到「机会均等」和「全面参与」的目标。目前已制订「身心障碍者权益保障法」，为身心障碍者提供法律根据，协助他们争取在就医时的公平权益。

本署积极推动身心障碍鑑定业务，为配合身心障碍者权益保障法之公布，原鑑定标准将由以疾病型态为之主16类，修订为世界卫生组织颁布之「国际健康功能与身心障碍分类系统(ICF)」八大类鑑定类别，于2012年7月鑑定面向将依功能需求，包括身体结构与功能、活动与参与、环境影响、个人因素等4个层面进行鑑定，让弱势族群权益受到更妥善之保障。并且从过去以鑑定医院鑑定医师为主要鑑定人员之鑑定方式，依法改为须以医事、社会工作、特殊教育与职业辅导评量等相关专业人员组成之专业团队作成之鑑定报告及需求评估为据。

另为让身心障碍者有良好医疗服务，获得医疗专业完整之辅具评估，本署自2004年起补助各县市设置「医疗复健辅具中心」，以提供辅具之谘询、评估及个别化设计研发等专业服务，期以此中心为核心，提供身心障碍者医疗复健辅助器具服务输送机制；便于身心障碍者就近得到完整性、多元化专业医疗辅具服务。

参、未来推动重点

目前本署积极推动之「我国长期照顾十年计画」，针对各類服务及人力资源积极整备，并致力于照顾管理机制之建构，以为长照服务网络立下稳固基础。在长照保险开办之前，在长照十年计画现有基础之上，协助克服执行障碍，并强化照管中心功能。在长照保险开办后，长照十年计画将由补助型计画转为服务网计画，即未來将比照全民健康保险开办前后推动多期医療网计画一样，亦推动长期照护服务网计画，作为长照服务及人力资源发展之主要计画。

长期照护服务网计画内容如下：

一、区域规划及长照资源盘点

二、长期照护人力规划

   (一)扩大长照专业人员培训

   (二)建置长照人力数据库

三、长期照护机构品质提升

   (一)整合长期照护机构评鑑制度

   (二)完善中央与地方品质辅导

四、建立特殊长期照护体系

      (一)辅导及推动资源不足地区长照输送体系 

   (二)精障、身障长期照护试办计画

   (三)特殊长照服务之专业人力培训   

五、规划并推动偏远地区长期照体系

肆、结论

面对高龄化、少子女化及疾病型态转变的趋势，未来长期照护的需求只会增加不会减少，为建构完善之长期照护服务体系，本署于政策面将做适当的滚动式管理，适时进行检讨修正，延续过去致力之业务，未来亦将持续积极推展长期照护，让国人享有更具可近性及有品质的长期照护服务。

附件：

表1. 我国长期照顾十年计画服务项目及补助内容（注3）

服务项目	补助内容
(一)照顾服务 （包含居家服务、日间照顾、家庭托顾服务）	1.依个案失能程度补助服务时数： 轻度：每月补助上限最高25小时；仅IADLs失能且独居之老人，比照此标准办理。 中度：每月补助上限最高50小时。 重度：每月补助上限最高90小时。 2.补助经费：每小时以180元计（随物价指数调整）。 3.超过政府补助时数者，则由民众全额自行负担。 4.补助对象依家庭经济状况提供不同补助标准（注4）。
(二)居家护理	1.除现行全民健保每月给付2次居家护理外，经评定有需求者，每月最高再增加2次。 2.补助居家护理师访视费用，每次以新台币1,300元计。 3.补助对象依家庭经济状况提供不同补助标准（注4）。
(三)居家（社区）复健	1.针对无法透过交通接送使用健保复健资源者，提供本项服务。 2.每次访视费用以新台币1,000元计，每人最多每星期1次。 3.补助对象依家庭经济状况提供不同补助标准（注4）。
(四)辅具购买、租借及住宅无障碍环境改善服务	1.每10年内以补助新台币10万元为限，但经评估有特殊需要者，得专案酌增补助额度。 2.补助对象依家庭经济状况提供不同补助标准（注4）。
(五)老人餐饮服务	服务对象为低收入户、中低收入失能老人（含仅IADLs失能且独居老人）；每人每日最高补助一餐，每餐以新台币50元计。
(六)喘息服务	1.轻度及中度失能者：每年最高补助14天。 2.重度失能者：每年最高补助21天。 3.补助受照顾者每日照顾费以新台币1,000元计。 4.可混合搭配使用机构及居家喘息服务。 5.机构喘息服务另补助交通费每趟新台币1,000元，一年至多4趟。 6.补助对象依家庭经济状况提供不同补助标准（注4）。
(七)交通接送服务	1.补助重度失能者使用类似复康巴士之交通接送服务，每月最高补助4次(来回8趟)，每趟以新台币190元计。 2.补助对象依家庭经济状况提供不同补助标准（注4）。
(八)长期照顾机构服务