我國長期照護現況與展望

楊志良

壹、前言

    我國於1993年已邁入聯合國世界衛生組織所稱「老人國」，人口快速老化將促使長期照護需求快速的成長。根據內政部統計，由於國民平均壽命逐年延長與生育率持續降低，65歲以上老年人口占總人口比率，將由2005年9.37%逐年增加至2051年的36.97%；2005年平均 7.4位青壯人口扶養1位老年人口，至2051年將成為1.5位青壯人口扶養1位老年人口。台灣2009年底老年人口已達10.6%（內政部，2009），人口老化將伴隨疾病型態慢性化、健康問題障礙化、照護內容複雜化、照護時間長期化等問題，導致長期照護需求與日俱增。為因應我國未來成長快速的長期照護需求，持續發展長期照護制度為本署重要施政方向。

貳、長期照護政策之發展現況

一、長期照顧十年計畫

 為滿足長期照顧需求的增加，行政院於2007年4月核定「我國長期照顧十年計畫」(行政院，2007），以建構完整的長期照顧服務體系，強化長期照顧服務所需各項軟硬體基礎建設，保障老人及身心功能障礙者獲得適切服務，增進獨立生活能力，提升生活品質，以維持尊嚴與自主。

     為使長期照顧個案有效獲得資源，滿足其多元需求，目前各縣巿設立的長期照顧管理中心，為照顧管理制度樞紐，肩負連結醫療照護與生活照顧二大體系功能，以落實單一窗口精神。民眾若要使用長照資源，可透過各縣市照管中心提出申請，並由具備社工、醫學、護理、職能治療、物理治療、藥學、營養或公共衛生與相關專業背景的照顧管理專員執行個案照顧管理工作，包括個案的資格篩選、需求評估，擬定服務計畫，連結服務、追蹤服務品質。

長照十年計畫服務對象為經日常生活活動功能（ADLs）（註1）失能者或工具性日常生活活動功能（IADLs）（註2）評估，日常生活需他人協助之失能者，包含65歲以上老人、50歲以上的身心障礙者、55歲以上的山地原住民、僅IADLs失能且獨居之老人。

服務原則包括：(一)以提供服務為主，現金給付為輔，並以補助失能者使用各項照顧服務措施為原則。(二)依失能程度及家庭經濟狀況提供合理補助，失能程度愈高，補助額度愈高。(三)失能者需部分負擔服務費用。服務內容以日常生活活動服務為主，包括居家服務、日間照顧、家庭托顧服務；另為維持或改善個案之身心功能也納入居家護理、居家（社區）復健。為增進失能者在家中自主活動能力，提供輔具購買、租借及住宅無障礙環境改善服務；為經濟弱勢失能老人提供營養餐飲服務、喘息服務則用來支持家庭照顧者。又為協助重度失能者就醫及使用長期照顧服務，補助使用交通接送服務。各項服務之補助內容詳如(表1)。

目前計有25個長期照顧管理中心（每縣巿均有一個），本署輔導各縣市照管中心採密集式照顧管理模式，依本署統一制定評估工具，執行需求評量、服務資格核定、照顧計畫擬訂、連結服務、監督服務品質以及複評等職責，於2008年開辦以來至2009年12月共52,155人接受長期照顧服務。

本署期透過長照十年計畫，將現行分散在不同行政體系的長照服務及資源加以整合，並逐步充實服務人力及建置相關設施，開發地方化、多元化服務資源，提升服務品質，再以各縣巿照管中心為骨幹，建構照顧服務輸送系統，以建構長長久久的「我國長期照護體系」。

二、長期照護服務發展策略

為精進長期照護服務體系，本署透過長期照護服務法制化、偏遠地區(含山地離島)社區化長期照護服務體系、護理機構品質管理、長期照護專業人力資源發展、身心障礙者照護等面向來建構。

    (一)長期照護服務法制化

    政策如要落實需透過立法來實踐，大部分社會福利先進國家在面對人口老化與安、療養需求大幅增加的問題時，大多透過「長期照護制度」來提供必要的服務。而目前與長期照護相關的法規有老人福利法、身心障礙者權益保護法、護理人員法、精神衛生法、醫療法等，分屬於社政與衛政體系，然各法所界定需受照護之對象多所重疊，仍有部分受照護者未受到法律保障，為此本署刻正研擬長期照護服務法。將針對各項長期照護資源配置、機構管理、設施供需、設置標準、服務供給者之資格條件、品質規範與評鑑標準等執行面向之內涵研訂。以達促進長期照護服務體系健全發展，確保服務品質，維護及保障長期照護需要者之尊嚴及權益之目的，並使長期照護制度具有足備的法源基礎。

(二)偏遠地區(含山地離島)社區化長期照護服務體系

    由於台灣山地離島地區因環境特殊，地區遼闊，交通不方便，一般經濟及就業情況較差，長期照護專業人員羅致不易，雖經政府多年努力已有改善，長期照護服務資源仍有不足，為發展山地離島地區社區化長期照護體系，整備長期照護資源，行政院於2009年10月2日核定「推動弱勢族群醫療照護計畫-發展山地離島偏遠地區社區化長期照護服務體系計畫」，針對：1.本署公告之醫療資源不足之偏遠地區。2.山地、平地原住民及離島等偏遠地區。3.長照資源涵蓋率低於10%之鄉鎮之地區優先奬勵醫事機構辦理山地離島社區化長期照護服務體系計畫，提供山地鄉/偏遠地區整合性長期照護服務模式，訓練及培養當地專業人力，提升在地長期照護的量與能，儲備長期照護專業人力資源，並以衛生所為中心，配合長期照顧管理中心及分站功能，由社區中通曉原住民母語之專業人員針對社區失能個案進行評估後由衛生所、健康營造中心、NGO、長照IDS提供整合性長期照護服務。

(三)護理機構品質管理

  因應人口老化，家庭結構改變，疾病慢性化，長期照護成為社會重要需求，護理之家是國內目前重要服務資源之一，近年來快速成長，截至2009年12月止，全台計有373家護理之家，為確保住民安全、提升服務品質，本署自2009年起依護理人員法，辦理一般護理之家評鑑，透過評鑑領航台灣護理之家多元特色發展，促進護理之家品質標竿學習與自我品質管理。
    另台灣現行長期照護機構分屬不同中央主管單位，而各中央主管機關並依各相關法規辦理機構評鑑，各機構類型、品管指標及辦理情形亦有所不同，民眾選擇長期照護機構及未來長期照護保險機構服務品質無參考依據，爰此本署自2009年起因應長期照護保險之跨部會長期照顧評鑑制度，辦理「長期照護機構評鑑整合建議方案」作為本署長期照護機構評鑑整合之共識平台。主要工作項目包括：

1. 建立社政、衛政長期照護機構共同之基本要件，以為未來長照保險機構品質保障及給付依據。
2. 社政、衛政整合型長期照護機構評鑑。

(四)長期照護專業人力資源發展

服務人力是建置完整長期照護服務輸送體系的關鍵因素，專業人力不足將會造成有需求無人服務的現象。考量長期照護需求多元化的特質，在人力資源的發展上，應擴大專業人員參與的層面，包含醫療、護理、復健、營養、藥事等。同時在人力資源規劃運用上，為強調多元整合團隊模式的重要性與功能，亦須擴大各類照護人力的培訓，提升人員服務專業度，以健全長期照護人力制度。

因應未來長期照護需求將大幅增加，本署除持續辦理長期照顧管理中心照顧管理人員訓練外，並將於2010-2012年展開長期照護專業人力培訓計畫，而為使培訓計畫內容推動具一致性、連續性及完整性，本署分別邀請專家學者及相關團體召開「長期照護專業人力培訓規劃」會議，完成課程規劃。

長期照護醫事人力課程規劃分為三個階段：(1)LevelⅠ共同課程：使長照領域之人員能先具備長照基本知能，發展設計以基礎、廣泛之長照理念為主。(2)LevelⅡ專業課程：因應各專業課程需求不同且列入服務場域考量，各專業領域各自訂出應訓練時數，再依大方向規劃原則，分別訂定細項課程，發展個別專業領域之長照課程，強調專業照護能力。(3)LevelⅢ整合性課程：在重視團隊工作及服務品質增進的前提下，如何與其他專業人員適時合作溝通相當重要，課程設計以強化跨專業及整合能力為主。

本署於2010年起分階段展開培訓，以強化長期照護專業人員照護能力，滿足長期照護需求者動態與多元化的需求。另透過建置人力資料庫，以方便整合協調資源與提供人力。此外，也將發展認證機制，要求投入長照專業領域人力應接受長照專業課程訓練，以加強人員管理。

     (五)身心障礙者照護

身心障礙者期待的是一個完整、全人的照顧體制，從出生至死亡，擁有生而為人、被視為獨立個體、使用所需求之服務的權利。隨著台灣教育水準日漸提高，為使身心障礙者在權利與義務方面得到平等待遇，並達到「機會均等」和「全面參與」的目標。目前已制訂「身心障礙者權益保障法」，為身心障礙者提供法律根據，協助他們爭取在就醫時的公平權益。

本署積極推動身心障礙鑑定業務，為配合身心障礙者權益保障法之公布，原鑑定標準將由以疾病型態為之主16類，修訂為世界衛生組織頒布之「國際健康功能與身心障礙分類系統(ICF)」八大類鑑定類別，於2012年7月鑑定面向將依功能需求，包括身體結構與功能、活動與參與、環境影響、個人因素等4個層面進行鑑定，讓弱勢族群權益受到更妥善之保障。並且從過去以鑑定醫院鑑定醫師為主要鑑定人員之鑑定方式，依法改為須以醫事、社會工作、特殊教育與職業輔導評量等相關專業人員組成之專業團隊作成之鑑定報告及需求評估為據。

另為讓身心障礙者有良好醫療服務，獲得醫療專業完整之輔具評估，本署自2004年起補助各縣市設置「醫療復健輔具中心」，以提供輔具之諮詢、評估及個別化設計研發等專業服務，期以此中心為核心，提供身心障礙者醫療復健輔助器具服務輸送機制；便於身心障礙者就近得到完整性、多元化專業醫療輔具服務。

參、未來推動重點

目前本署積極推動之「我國長期照顧十年計畫」，針對各類服務及人力資源積極整備，並致力於照顧管理機制之建構，以為長照服務網絡立下穩固基礎。在長照保險開辦之前，在長照十年計畫現有基礎之上，協助克服執行障礙，並強化照管中心功能。在長照保險開辦後，長照十年計畫將由補助型計畫轉為服務網計畫，即未來將比照全民健康保險開辦前後推動多期醫療網計畫一樣，亦推動長期照護服務網計畫，作為長照服務及人力資源發展之主要計畫。

長期照護服務網計畫內容如下：

一、區域規劃及長照資源盤點

二、長期照護人力規劃

   (一)擴大長照專業人員培訓

   (二)建置長照人力資料庫

三、長期照護機構品質提升

   (一)整合長期照護機構評鑑制度

   (二)完善中央與地方品質輔導

四、建立特殊長期照護體系

      (一)輔導及推動資源不足地區長照輸送體系 

   (二)精障、身障長期照護試辦計畫

   (三)特殊長照服務之專業人力培訓   

五、規劃並推動偏遠地區長期照體系

肆、結論

面對高齡化、少子女化及疾病型態轉變的趨勢，未來長期照護的需求只會增加不會減少，為建構完善之長期照護服務體系，本署於政策面將做適當的滾動式管理，適時進行檢討修正，延續過去致力之業務，未來亦將持續積極推展長期照護，讓國人享有更具可近性及有品質的長期照護服務。

附件：

表1. 我國長期照顧十年計畫服務項目及補助內容（註3）

服務項目	補助內容
(一)照顧服務 （包含居家服務、日間照顧、家庭托顧服務）	1.依個案失能程度補助服務時數： 輕度：每月補助上限最高25小時；僅IADLs失能且獨居之老人，比照此標準辦理。 中度：每月補助上限最高50小時。 重度：每月補助上限最高90小時。 2.補助經費：每小時以180元計（隨物價指數調整）。 3.超過政府補助時數者，則由民眾全額自行負擔。 4.補助對象依家庭經濟狀況提供不同補助標準（註4）。
(二)居家護理	1.除現行全民健保每月給付2次居家護理外，經評定有需求者，每月最高再增加2次。 2.補助居家護理師訪視費用，每次以新台幣1,300元計。 3.補助對象依家庭經濟狀況提供不同補助標準（註4）。
(三)居家（社區）復健	1.針對無法透過交通接送使用健保復健資源者，提供本項服務。 2.每次訪視費用以新台幣1,000元計，每人最多每星期1次。 3.補助對象依家庭經濟狀況提供不同補助標準（註4）。
(四)輔具購買、租借及住宅無障礙環境改善服務	1.每10年內以補助新台幣10萬元為限，但經評估有特殊需要者，得專案酌增補助額度。 2.補助對象依家庭經濟狀況提供不同補助標準（註4）。
(五)老人餐飲服務	服務對象為低收入戶、中低收入失能老人（含僅IADLs失能且獨居老人）；每人每日最高補助一餐，每餐以新台幣50元計。
(六)喘息服務	1.輕度及中度失能者：每年最高補助14天。 2.重度失能者：每年最高補助21天。 3.補助受照顧者每日照顧費以新台幣1,000元計。 4.可混合搭配使用機構及居家喘息服務。 5.機構喘息服務另補助交通費每趟新台幣1,000元，一年至多4趟。 6.補助對象依家庭經濟狀況提供不同補助標準（註4）。
(七)交通接送服務	1.補助重度失能者使用類似復康巴士之交通接送服務，每月最高補助4次(來回8趟)，每趟以新台幣190元計。 2.補助對象依家庭經濟狀況提供不同補助標準（註4）。
(八)長期照顧機構服務